Introdução
Entre os poderes tradicionalmente atribuídos ao chefe do Poder Executivo, poucos revelam tensão tão profunda entre autoridade política e limites constitucionais quanto o poder de perdão. Historicamente concebido como instrumento de clemência e correção da rigidez da lei penal, o perdão presidencial foi incorporado às constituições modernas como mecanismo excepcional destinado a evitar injustiças e promover pacificação social em períodos de instabilidade política.
O poder de perdão pode ser utilizado para proteger interesses pessoais ligados a escândalos de grande visibilidade. Por isso, devemos refletir sobre os problema que poderiam surgir em torno da utilização deste instrumento constitucional.
Entretanto, o desenvolvimento recente das democracias presidencialistas recolocou em evidência uma questão clássica do constitucionalismo: até que ponto um regime democrático pode confiar poderes amplos e discricionários ao Presidente da República sem colocar em risco a própria estrutura institucional que busca preservar?
O debate ganhou renovada centralidade após os acontecimentos de 6 de janeiro de 2021 nos Estados Unidos — a invasão do Capitólio — e, posteriormente, com os atos de 8 de janeiro de 2023 no Brasil, marcados pela invasão e destruição das sedes dos Poderes da República. Em ambos os episódios emergiu uma questão institucional comum: o risco de utilização de instrumentos presidenciais extraordinários para influenciar ou neutralizar processos de responsabilização por ataques dirigidos contra a própria ordem constitucional.
O poder de perdão (pardon power), historicamente concebido como uma válvula de escape para a rigidez da justiça formal e um instrumento de pacificação social, encontra-se, na contemporaneidade, em um ponto de inflexão perigoso. Quando conferido sem freios e contrapesos eficazes, ele deixa de ser um ato de clemência para tornar-se uma ferramenta de autoproteção política e subversão institucional.
Este artigo sustenta que o problema contemporâneo não reside na existência do poder de perdão em si, mas na sua transformação funcional: de mecanismo excepcional de misericórdia para instrumento potencial de reorganização política da responsabilidade penal.
1. A ORIGEM CONSTITUCIONAL DO PODER DE PERDÃO: MISERICÓRDIA, EXCEÇÃO E ESTABILIDADE POLÍTICA
O poder de perdão surge historicamente como exceção ao rigor da legalidade penal. O perdão presidencial nos Estados Unidos é um poder previsto na Constituição que permite ao presidente conceder perdão por crimes federais, sendo um instrumento que tem sido utilizado desde o início da nação.
A ideia fundadora é simples: nenhuma lei é capaz de antecipar todas as circunstâncias humanas relevantes. O sistema jurídico necessita de um mecanismo institucional capaz de restaurar justiça quando a aplicação literal da norma produz resultados excessivamente severos.
No constitucionalismo norte-americano, essa racionalidade recebeu expressão particularmente ampla.
A Constituição dos Estados Unidos conferiu ao Presidente competência quase ilimitada para conceder perdões e indultos por crimes federais, excetuados apenas os casos de impeachment. Não foi exigida participação do Congresso nem aprovação do Senado.
A justificativa defendida pelos federalistas era pragmática: rebeliões e crises exigiriam respostas rápidas que o processo legislativo seria incapaz de oferecer.
Alexander Hamilton sustentava que limitar excessivamente o perdão comprometeria sua utilidade política.
Sob o Artigo II, Secção 2, a Constituição dos EUA concede ao Presidente amplos poderes para “conceder indultos e perdão por ofensas contra os Estados Unidos, exceto em casos de impeachment”.
O perdão presidencial nos Estados Unidos é um poder previsto na Constituição que permite ao presidente conceder perdão por crimes federais, sendo um instrumento que tem sido utilizado desde o início da nação.
Abaixo, apresento pontos fundamentais sobre o impacto e o uso histórico desse poder:
O primeiro uso ocorreu com George Washington durante a “Rebelião do Whiskey” em 1791. Após a prisão de mais de 150 pessoas por traição, Washington perdoou os dois condenados e concedeu um perdão preventivo aos demais, possivelmente como uma forma de atenuar o constrangimento pela forma como reagiu ao conflito.
O Caso Nixon é considerado por muitos como o perdão mais controverso da história americana, ocorreu quando o vice-presidente Gerald Ford perdoou Richard Nixon após a sua renúncia. O perdão foi preventivo, cobrindo quaisquer responsabilidades legais decorrentes do escândalo de Watergate.
Portanto, o uso Político é sempre um risco. Ao longo do tempo, presidentes utilizaram esse poder para diferentes fins, desde o reconhecimento de imperfeições no sistema judicial até a tentativa de ganhar aliados políticos.
Nos Estados Unidos, é comum que presidentes reservem perdões controversos para o final de seus mandatos, um período em que já não dependem da aprovação direta dos eleitores. Bill Clinton, por exemplo, foi alvo de críticas ao emitir perdões em suas últimas horas no cargo, um episódio por vezes chamado de “Pardon Gate”.
O poder de perdão é absoluto para crimes federais, mas não se estende a crimes estaduais ou locais. Além disso, existe um debate jurídico sobre se um presidente pode perdoar a si mesmo, sendo que muitos especialistas argumentam que a palavra “conceder” (grant) na Constituição implica um ato direcionado a outra pessoa.
O presidente Joe Biden concedeu um perdão ao seu filho, Hunter Biden, abrangendo não apenas as suas condenações federais por armas e impostos, mas qualquer outro delito cometido num período de uma década, de 1 de janeiro de 2014 a 1 de dezembro de 2024.
Donald Trump perdoou Charles Kushner em 2020, e Bill Clinton perdoou o seu meio-irmão Roger em 2001. No entanto, em ambos os casos anteriores, as sentenças já tinham sido cumpridas.
O perdão presidencial aplica-se apenas a crimes federais. Consequentemente, não se estende a crimes estaduais, o que significa que o perdão não cobriria condenações como o caso hush money em Nova Iorque, que violou leis estaduais.
Contudo, desde a Convenção Constitucional já existiam advertências relevantes. Os antifederalistas alertavam para um risco específico: um Presidente poderia utilizar o perdão para proteger conspiradores ou aliados envolvidos em ataques contra o próprio governo constitucional, impedindo investigações e ocultando responsabilidades.
Essa objeção, por muito tempo considerada teórica, adquiriu nova atualidade no século XXI.
2. A TRANSFORMAÇÃO CONTEMPORÂNEA: DO PERDÃO INDIVIDUAL AO PERDÃO POLÍTICO
O problema central da experiência contemporânea não está na clemência como categoria jurídica. Está na mutação do instituto.
Historicamente, o perdão pressupunha:
- excepcionalidade;
- análise individualizada;
- fundamentação pública;
- reconhecimento implícito da validade da norma violada.
Progressivamente, porém, consolidaram-se formas distintas de exercício presidencial da clemência. A primeira consiste na utilização do perdão como promessa eleitoral.
Quando candidatos anunciam previamente grupos que serão perdoados, o instituto deixa de corrigir situações excepcionais e passa a integrar a estratégia ordinária de mobilização política.
A segunda consiste no chamado “perdão de política”. Nesse modelo, o Presidente utiliza a clemência não porque considere injusta a aplicação concreta da lei, mas porque entende inadequada a própria política criminal definida pelo Legislativo.
O resultado prático aproxima o perdão de um mecanismo informal de revogação legislativa.
A terceira e mais preocupante modalidade é a clemência dirigida a aliados políticos ou agentes próximos ao governo.
Nesse cenário, forma-se incentivo institucional para que agentes públicos pratiquem atos potencialmente ilegais contando com proteção futura.
O perdão deixa de operar como misericórdia e passa a funcionar como antecipação de imunidade.
3. O CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO E A REJEIÇÃO À CONCENTRAÇÃO DE PODER
A Constituição brasileira de 1988 foi construída sob memória institucional do autoritarismo. Por essa razão, o texto constitucional não organiza o poder em torno da confiança pessoal no governante, mas em torno da limitação institucional permanente.
A República constitui-se como Estado Democrático de Direito, fundada na soberania popular, cidadania, dignidade da pessoa humana e pluralismo político. Todo poder emana do povo e deve ser exercido nos limites constitucionais.
O modelo constitucional brasileiro não admite soberania presidencial. A separação entre Legislativo, Executivo e Judiciário constitui cláusula estrutural do sistema constitucional.
Nesse contexto, instrumentos presidenciais extraordinários — inclusive graça, indulto e demais formas de clemência — não podem ser interpretados como poderes pessoais.
São funções constitucionais submetidas aos princípios da legalidade, proporcionalidade, moralidade institucional e preservação democrática.
4. CAPITÓLIO E 8 DE JANEIRO: O PERDÃO DIANTE DOS ATAQUES À ORDEM CONSTITUCIONAL
Os acontecimentos de 6 de janeiro de 2021 nos Estados Unidos e os eventos de 8 de janeiro de 2023 no Brasil recolocam um problema central do constitucionalismo contemporâneo: como proteger democracias contra ameaças que emergem de dentro do próprio sistema político.
Embora existam diferenças relevantes entre os sistemas constitucionais dos dois países, ambos os episódios demonstram que ataques às instituições não produzem apenas danos físicos.
Produzem crise de legitimidade.
Nesse contexto, mecanismos de perdão excessivamente amplos geram efeitos que ultrapassam o âmbito penal.
Quando a clemência interrompe processos de investigação ou elimina incentivos à colaboração institucional, ela compromete a reconstrução pública da verdade. E sem verdade institucional não existe responsabilidade democrática.
A Constituição brasileira reconhece especial gravidade às ações dirigidas contra a ordem constitucional ao prever tratamento constitucional diferenciado para grupos armados voltados contra o Estado Democrático.
O sentido normativo dessa opção é inequívoco: a democracia não protege apenas governos eleitos; protege o próprio procedimento democrático.
5. DIREITO INTERNACIONAL E O PRINCÍPIO CONTEMPORÂNEO DE PROTEÇÃO DA DEMOCRACIA
Após a Segunda Guerra Mundial, consolidou-se uma transformação profunda do direito internacional.
A legitimidade dos Estados deixou de depender exclusivamente da soberania e passou a incorporar compromissos com direitos humanos, responsabilidade institucional e preservação democrática.
A Constituição brasileira absorveu essa transformação ao estabelecer como princípios internacionais da República a prevalência dos direitos humanos, a defesa da paz, a cooperação entre os povos e o repúdio ao terrorismo.
Mais do que isso, reconheceu abertura constitucional aos tratados internacionais de direitos humanos e admitiu sua integração ao bloco de constitucionalidade.
Desse processo emerge uma consequência relevante.
Em democracias constitucionais contemporâneas, mecanismos internos de perdão não podem operar como instrumentos permanentes de impunidade diante de violações que afetem a própria ordem democrática.
A responsabilidade estatal passou a incluir deveres positivos de investigação, esclarecimento público e preservação institucional.
6. ANÁLISE COMPARATIVA DA LEGISLAÇÃO
| Aspecto | Estados Unidos | Brasil |
| Fundamento | Art. II, Seção 2 da Constituição dos EUA. | Art. 84, XII da Constituição Federal de 1988. |
| Natureza | Poder unfettered (sem restrições) para ofensas federais, exceto impeachment. | Prerrogativa privativa, vinculada a princípios de moralidade e impessoalidade. |
| Controle | Debates sobre autoperdão e preemptividade; ausência de veto legislativo. | Controle jurisdicional rigoroso pelo STF, passível de anulação por desvio de finalidade. |
Podemos analisar essa “Distopia do Perdão” através de quatro fatores observáveis tanto no cenário norte-americano quanto no brasileiro:
- Promessas de Campanha: Utilização da clemência como moeda de troca eleitoral.
- Perdão de Política (Policy Pardon): Nulificação de estatutos inteiros em desvio de finalidade.
- Dinheiro por Clemência: Normalização de perdões a doadores e apoiadores financeiros.
- Clemência para Cronies – Comparsas: Sinalização de impunidade para aliados que operam ilegalidades sob ordens presidenciais.
Os eventos de 6 de janeiro nos EUA e 8 de janeiro de 2023 no Brasil compartilham o uso de narrativas políticas para justificar a violência contra as instituições. O perdão presidencial, nestes contextos, atua como uma Arquitetura da Impunidade:
- Normalização da Sedição: A promessa de clemência reduz o custo de romper a democracia.
- Perdão como Retaliação: Uso do instrumento para atacar diretamente as decisões do Poder Judiciário.
- Erosão da Confiança: Fere a moralidade administrativa ao criar um duplo sistema de justiça.
A experiência comparada demonstra que a discricionariedade absoluta é incompatível com o Estado Democrático de Direito. Enquanto o modelo norte-americano clama por reformas legislativas, o sistema brasileiro, sob vigilância judicial, reafirma que o poder de clemência não é um “cheque em branco”. A integridade institucional exige um caráter público que valorize a verdade e o devido processo acima da conveniência política.
CONCLUSÃO
O poder de perdão presidencial nasceu como instrumento de humanidade contra os excessos da lei. Mas o constitucionalismo contemporâneo revela um paradoxo: mecanismos criados para proteger a ordem constitucional podem tornar-se instrumentos capazes de fragilizá-la.
A experiência recente dos Estados Unidos e do Brasil demonstra que democracias modernas não enfrentam apenas ameaças externas. Precisam também controlar juridicamente seus próprios poderes excepcionais.
O desafio não consiste em eliminar a clemência presidencial. Consiste em impedir que ela deixe de ser exceção e passe a funcionar como autorização política para neutralizar responsabilidade jurídica.
Em arremate, em um Estado Democrático de Direito, nenhum governante pode possuir autoridade suficiente para decidir sozinho quem responde perante a lei — sobretudo quando os fatos dizem respeito à preservação da própria democracia.