A LEGALIDADE E O COMBATE AO ULTRA VIRES: O IMPÉRIO DA LEI NA CONDUTA PÚBLICA
O Princípio da Legalidade (Art. 37, caput, CF) constitui o primeiro e mais significativo pilar de sujeição da Administração Pública, estabelecendo uma fronteira inexpugnável ao arbítrio estatal. Diferentemente do particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe, o administrador público só detém a faculdade de agir nos estritos limites e para as finalidades que a lei expressamente autoriza ou determina.
Esta distinção fundamental confere à Legalidade um papel de garantia de previsibilidade e segurança jurídica, pois o administrado tem a certeza de que a autoridade só poderá intervir em sua esfera jurídica com base em um comando normativo prévio e determinado. Assim, o princípio atua como um escudo contra a ação ad nutum (por vontade própria) e reforça a supremacia da vontade popular manifestada no Parlamento.
A par disso, a Legalidade transcende o mero cumprimento formal da norma para exigir a observância da reserva legal e da competência. O ato administrativo deve ser praticado pelo agente competente, dentro dos limites geográficos e materiais definidos, sob pena de incorrer no vício de usurpação de função ou excesso de poder, vícios estes que comprometem a sua própria existência jurídica.
É neste contexto que se insere a doutrina do Ultra Vires (além dos poderes), conceito basilar no Common Law que encontra correspondência direta no vício de Legalidade brasileiro. O ato Ultra Vires é nulo de pleno direito por ter sido praticado fora da autoridade estatutária, sendo este o fundamento histórico primário do Controle Judicial sobre a Administração tanto no Brasil quanto no Reino Unido.
Consequentemente, o vício de Legalidade, quando insanável, leva à nulidade absoluta do ato, conforme preconiza a dogmática civilista e a teoria do Direito Administrativo. O ato nulo, por afrontar a ordem pública e o princípio constitucional, não é suscetível de confirmação e não convalesce com o decurso do tempo, devendo ser extirpado do ordenamento jurídico pela própria Administração (Autotutela) ou pelo Judiciário.
Ainda que o ato envolva discricionariedade, a Legalidade impõe severos limites. A escolha do administrador deve ser legal, mas não pode ser arbitrária, devendo ater-se aos elementos vinculados (competência, forma e finalidade) e eleger a opção que melhor cumpra o interesse público definido em lei. A discricionariedade jamais poderá significar liberdade para descumprir a norma.
Outrossim, a Legalidade exige o rigoroso controle de motivação do ato. A exposição dos fundamentos de fato e de direito que levaram à decisão é um requisito fundamental para permitir a verificação da aderência da conduta administrativa aos ditames legais e aos princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade.
Nessa vertente, o princípio da tipicidade no Direito Administrativo sancionador atua como um sub-princípio da Legalidade, vedando a criação de ilícitos e penalidades por atos normativos infralegais. Tal exigência reforça a reserva legal material, assegurando que a restrição de direitos (liberdade e propriedade) decorra sempre de lei em sentido estrito.
Finalmente, a Legalidade não se contenta com a mera observância da lei; ela exige a submissão aos princípios constitucionais. O ato que é legal formalmente, mas viola a Moralidade ou a Impessoalidade, incorre em um vício de Legalidade qualificado (vício de finalidade), sendo nulo por desvio do poder constitucionalmente delegado.
Em síntese, o domínio da Legalidade é o primeiro mandamento para o jurista administrativo. O princípio estabelece o Império da Lei sobre a vontade do governante, garantindo que o poder delegado seja exercido como dever-funcional, e não como prerrogativa pessoal.